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貫徹落實新行政訴訟法的重大司法舉措
發布時間:2015-10-31 來源:鄧州公安局 瀏覽次數: 字號:A A+ [打印] [關閉]

   2015年4月27,最高人民法院公布了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》),將于5月1起施行。最高人民法院行政審判庭負責人就該司法解釋的主要內容回答了記者的提問。

一、《解釋》的制定背景和過程

記者:在新行政訴訟法施行前夕,最高人民法院發布了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,請您談談這部司法解釋的制定背景和過程。

負責人:第十二屆全國人大常委會第十一次會議于2014111日通過了關于修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實施二十四年以來的第一次“大修”。修正案立足于解決“立案難、審理難、執行難”等突出問題,增設了許多重大的新制度、新規定,對于更好地發揮行政訴訟在解決行政爭議,保護公民、法人或者其他組織的合法權益,監督行政機關依法行使職權等方面的作用,加快建設社會主義法治國家,全面落實依法治國基本方略具有重要的意義。新行政訴訟法對人民法院的行政審判工作提出了許多新任務、新要求,需要全國各級人民法院嚴格執行。同時,新行政訴訟法增設的新制度、新規定,也迫切需要通過司法解釋進行細化,制定便于人民法院操作的具體規程。最高人民法院及時制定了起草司法解釋的規劃,專門成立了司法解釋起草小組,并向全國各級人民法院征集問題和建議。在全面梳理問題、深入調研論證的基礎上,起草小組起草了司法解釋草案,并認真聽取了立法機關、行政機關、檢察機關和專家學者的意見。起草工作前后歷時半年,經過數易其稿,不斷完善。最終提交最高人民法院審判委員會第1648次會議于2015420日討論通過,將從51日起與新行政訴訟法同步實施。

二、針對迫切需要解決的重大問題

記者:《解釋》的條款看起來并不多,這是出于什么考慮?

負責人:《解釋》的條款確實不多,共27條。主要針對的是迫切需要解決的重大問題,包括十個大的方面:立案登記制,起訴期限,行政機關負責人出庭應訴,復議機關作共同被告,行政協議,一并審理民事爭議,一并審查規范性文件,判決方式,有限再審以及新舊法銜接。

《解釋》的起草工作遵循了三個原則:一是依法解釋。主要針對新行政訴訟法的具體條文,圍繞審判工作中的具體應用法律問題進行解釋。符合立法的目的、原則和原意。二是突出重點。對整部行政訴訟法的全面解釋需要一定的實踐積累,目前起草的《解釋》只是針對新法規定的若干創制性的、迫切需要解決的重大問題作出細化規定,確保新制度、新規定的貫徹落實。三是可行實用。《解釋》注重實效性和可操作性,對于缺乏實踐積累,存在較大爭議的內容暫不規定,成熟一條起草一條。總的來看,《解釋》注重對行政相對人訴訟權利和實體權利的充分保障,注重對行政機關依法應訴和依法行使職權的有效監督,注重對行政爭議以及與行政爭議相關的民事爭議的實質解決。同時,也正確處理了加強訴權保護與尊重訴訟規律、強化司法的能動積極作用與司法權和行政權的合理分工等重大關系。

三、符合起訴條件的應當立案

記者:“立案難”是行政訴訟存在的突出問題,社會各界對此廣泛關注。請問《解釋》在解決“立案難”問題方面如何規定?

負責人:在三大訴訟中,行政訴訟“立案難”問題最為突出。行政訴訟法在修改時把解決這一問題放在了突出位置,不僅增加了訴權保護條款,還率先把十八屆四中全會決定提出的立案登記制寫進法律條文當中。為了把法律的要求落到實處,《解釋》在第一條就明確規定:人民法院對符合起訴條件的案件應當立案,依法保障當事人行使訴訟權利。在具體制度層面,規定了以下幾個方面的內容:一是對當事人依法提起的訴訟,一律接收起訴狀。?下轉第四版

?上接第三版能夠判斷符合起訴條件的,應當當場登記立案;當場不能判斷是否符合起訴條件的,應當在接收起訴狀后七日內決定是否立案;七日內仍不能作出判斷的,應當先予立案。二是對起訴狀內容或者材料欠缺的,應當一次性全面告知,經補正仍不符合起訴條件的,也應當在裁定中載明不予立案的理由。以杜絕利用反復告知補充材料,客觀上為當事人行使訴權設置障礙。三是為了便于當事人尋求救濟,加強上級法院對立案工作的監督,明確當事人對不予立案裁定不服的,可以提起上訴。這些措施都體現了對于當事人起訴權利的切實保障。

應當指出的是,有案必立,有訴必理,并不是說對于任何起訴都會照單全收,立案的前提必須是符合法定起訴條件。同時,行政訴訟固然是權利救濟的優良制度,但由于國家的制度安排、司法權與行政權的必要分工、訴訟規律本身的要求,也決定了行政訴訟解決爭議的有限性以及起訴條件的法定性。人民法院不一定有能力解決所有的爭議,人民群眾也應當依法、理性、有序地行使訴訟權利。對此,《解釋》列舉了一些不符合法定起訴條件的情形。具備其中情形之一的,即使已經立案,也應當裁定駁回起訴。這些情形是對法律、法規規定的匯總,并不是司法解釋的限縮性創制。例如其中規定的“未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議”,就是因為有些法律、法規規定了復議前置。按照《解釋》的規定,駁回起訴并不是在立案階段作出,而是由行政審判庭在經過閱卷、調查和詢問當事人予以查明之后作出,體現了嚴肅性和慎重性,體現了對當事人行使陳述辯論權利的尊重。

四、應當有“具體的訴訟請求”

記者:《解釋》對“具體的訴訟請求”進行了列舉,這會不會給當事人行使訴權帶來一些負擔?

負責人:《解釋》確實對“具體的訴訟請求”作了列舉規定,但這不是司法解釋增加的要求,而是行政訴訟法第四十九條第三項的明確規定。不僅如此,任何一個起訴,都應當有明確的訴訟請求,這不僅是訴的具體的內容,是原告的訴訟主張,也同時構成了法院審理和裁判的對象。過去,原告提起訴訟常常只說對某個具體行政行為不服,這是因為修改前的行政訴訟法基本只有撤銷訴訟一種類型,法院所要解決的,主要是對被訴行政行為的合法性進行審查。新行政訴訟法在撤銷訴訟之外增加了不少新的訴訟類型,例如,原告不僅可以請求撤銷行政行為,也可以請求變更行政行為,或者請求確認行政行為違法或者無效,還可以請求判決行政機關予以賠償或者補償。不僅可以針對行政行為起訴,還可以請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務,請求解決行政協議爭議,請求一并審查規章以下規范性文件,請求一并解決相關民事爭議。可以說,訴訟類型越豐富,權利救濟的渠道也就越豐富。人民法院針對具體的訴訟請求進行審理和裁判,也更有針對性,更能作出具體明確的解決實際問題的判決。如果當事人不知道如何正確表達訴訟請求,《解釋》也要求人民法院提供幫助,予以釋明。

五、行政機關負責人包括副職,律師有機會出庭

記者:行政機關負責人出庭應訴是新行政訴訟法的一個亮點,《解釋》明確行政機關負責人包括副職負責人,會不會使這一制度打了折扣?另外,規定“可以另行委托一至二名訴訟代理人”有什么特別的用意?

負責人:行政機關負責人出庭應訴是實踐探索的成果,新行政訴訟法將其上升為法律的規定,有積極意義。可以有效打消人民群眾對于“告官不見官”的疑問,提升行政機關依法應訴的自覺性,促進行政機關依法行政的意識和水平。但是,行政機關擔負著繁重復雜的行政管理職責,要求每個案件都由正職負責人出庭應訴也不現實。相反,行政機關的副職負責人往往分管相關領域的具體工作,由他們出庭應訴,既能體現制度價值,也更能收到實際效果。特別是考慮到新行政訴訟法施行后行政案件數量會有較大增長,從實際出發,《解釋》明確,行政機關負責人包括行政機關的正職和副職負責人。這也不是對相關概念作了限縮性解釋,行政訴訟法使用“行政機關負責人”而不是“行政機關法定代表人”,就體現了這樣的立法本意,《解釋》只是對此作出了明確界定,以使這項制度能夠真正加以落實。

至于《解釋》規定“行政機關負責人出庭應訴的,可以另行委托一至二名訴訟代理人”,主要考慮是在副職負責人出庭時,如果占用一個訴訟代理人的名額,可能會使得律師沒有了出庭的名額。十八屆四中全會決定明確要求積極推行政府法律顧問制度,實踐也證明,行政機關聘請律師擔任政府法律顧問,有利于提高行政機關的法治意識和法治水平,律師參加行政訴訟,也有利于訴訟的順利進行。因此,《解釋》作出的這一規定,用意主要是為了方便律師參與行政訴訟活動。值得指出的是,新行政訴訟法增設的許多新制度,為律師代理行政案件提供了更大的平臺,人民法院也歡迎能有更多的律師為公民、法人或者其他組織提供代理和法律服務。

六、原行政行為和復議決定法院都要審

記者:為什么要將復議機關和作出原行政行為的機關作為共同被告?在雙被告的情況下如何進行審理,《解釋》又是怎樣規定的?

負責人:新行政訴訟法明確規定,復議機關決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。作出這一規定,是鑒于以往復議機關由于擔心當被告,更偏向作出維持決定的問題。按照其他國家的通行做法,這種情況下是實行“原處分主義”的,只起訴作出原處分的行政機關就可以了,因為維持決定只是對原處分的認可,并沒有對當事人的權利義務有所增減。共同被告的模式是從中國的實際情況出發進行的設計,有利于督促行政機關更加充分地發揮行政復議的監督糾錯功能。為了便于執行和操作,《解釋》明確了以下幾個問題:一是以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。這是為了不使案件更多地集中到上級法院。二是人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時,一并審查復議程序的合法性。也就是說,原行政行為的合法性仍然是審查重點,對于復議決定重點審查作出程序是否合法。三是原行政行為被撤銷、確認違法或者無效,給原告造成損失的,應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任;因復議程序違法給原告造成損失的,由復議機關承擔賠償責任。以上兩點也在一定程度上體現了“原處分主義”。四是對追加被告、舉證責任、判決方式等也作出相應規定。

七、依法審理政府與公民簽訂的行政協議

記者:新行政訴訟法和《解釋》都對行政協議作出規定,行政協議與民事合同、行政行為有什么不同?具體如何審理?

負責人:行政協議又稱行政合同、行政契約,按照《解釋》所作的定義,它是行政機關為實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責范圍內,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。它與民事合同的區別體現在,行政協議的目標為了實現公共利益或者行政管理目標;行政協議的標的具有行政法上權利義務內容。它是行政行為,但又不同于傳統的單方行政行為,而是以協商訂立的協議的形式出現的,是一種雙方行政行為。一旦訂立,行政機關就要和行政相對人一樣遵守,只有因公共利益需要或者其他法定理由,行政機關才可以單方變更、解除協議,即便如此,給原告造成損失的,也應當判決行政機關予以補償。

行政協議已為行政機關廣泛采用,也顯示出平等協商、接受度高、便于履行等等優點,但其法律屬性長期缺乏定位,基本上一直作為民事案件審理。行政訴訟法對行政協議訴訟作出明確規定,在法律層面尚屬首次,意義重大。但有許多具體制度和規則需要司法解釋進行細化規定。《解釋》首先對行政協議從概念上進行了界定,便于下級法院據此標準對行政協議進行辨別,在行政訴訟法明確列舉的政府特許經營協議和土地、房屋等征收征用補償協議之外,逐步探索受理其他行政協議。《解釋》還對行政協議訴訟的管轄、訴訟費用、法律依據、判決方式作出規定,基本上體現了一種“兩分法”,即,對行政機關不依法履行協議、未按照約定履行協議提起訴訟的,強調其雙方行為的特性,可以參照民事法律規范;對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的,強調其與傳統行政行為并無本質不同,適用行政訴訟法的規定。

八、在行政訴訟中一并審理相關民事爭議

記者:在行政訴訟中一并審理相關民事爭議出于什么考慮?如何一并審理?

負責人:許多行政爭議的背后,都交織著相關的民事爭議。過去,行政的歸行政,民事的歸民事,鐵路警察各管一段,造成相互推諉,相互扯皮,甚至相互矛盾,相互否定,表面上行政行為得到了審查,但爭議卻往往得不到解決。新行政訴訟法引入了一并請求相關民事爭議制度,對于方便當事人訴訟、實質解決爭議,具有非常積極的意義。《解釋》對此明確了以下問題:一是公民、法人或者其他組織請求一并審理相關民事爭議的,應當在第一審開庭審理前提出;有正當理由的,也可以在法庭調查中提出。但法律規定應當由行政機關先行處理的、違反民事訴訟法專屬管轄規定或者協議管轄約定的、已經申請仲裁或者提起民事訴訟的,不予準許。二是一并審理相關民事爭議的,民事爭議應當單獨立案,由同一審判組織審理,也就是由審理行政案件的行政審判庭一并審理。相應的,在案件管轄方面,民事案件服從于行政案件的管轄。三是行政爭議和民事爭議應當分別裁判。當事人僅對行政裁判或者民事裁判提出上訴的,未上訴的裁判在上訴期滿后即發生法律效力。第一審人民法院應當將全部案卷一并移送第二審人民法院,由行政審判庭審理。第二審人民法院發現未上訴的生效裁判確有錯誤的,應當按照審判監督程序再審。由于相關的民事爭議屬于一個獨立的民事案件,只是為了便于一攬子解決糾紛,才與行政案件一并審理,所以民事案件適用民事法律規范的相關規定,法律另有規定的除外。在訴訟費用方面,也與其他民事案件沒有什么不同。

九、一并審查規章以下規范性文件

記者:按照行政訴訟法和《解釋》的規定,可以請求一并審理審查規章以下規范性文件,這是否意味著對于“紅頭文件”可以提起行政訴訟了?

負責人:行政訴訟法第五十三條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規范性文件進行審查。”這是一個明顯的進步。標志著人民法院不僅可以對具體行政行為進行審查,也能對作為具體行政行為依據的規范性文件,也就是人們常說的“紅頭文件”進行審查。人們對于一些違反法律規定的“紅頭文件”頗有詬病,但過去由于法律沒有授權,法院對此難以予以有力的監督。但是,新行政訴訟法的這一規定,還不能說就是允許可以直接對規范性文件提起訴訟了。因為規范性文件針對的是不特定的公眾,又帶有立法行為的性質,一個單個的個人對他提起訴訟,就不具備足夠的訴的利益。只有當以這個規范性文件為依據作出的具體行政行為侵犯公民的合法權益時,公民才可以在針對具體行政行為提起訴訟時一并請求審查規范性文件,所以這是一種附帶審查。

對于一并審查規范性文件如何處理,《解釋》強調,規范性文件不合法的,人民法院不作為認定行政行為合法的依據,并在裁判理由中予以闡明。這是對規范性文件合法性的一種確認。但是,人民法院不可以像對具體行政行為那樣,直接撤銷規范性文件,或者確認它無效,對于它的修改或者廢止,只能由制定機關依照規范性文件制定程序的規定作出處理。因此《解釋》對此規定,作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議,并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。

十、判決方式的完善

記者:《解釋》還規定了請求行政機關履行法定職責或者給付義務的判決方式,為什么要單就這兩種判決方式進行規定?

負責人:如前所述,新行政訴訟法在撤銷訴訟之外規定了一些新的訴訟類型,其中就包括履行之訴和給付之訴。這兩種訴訟的特點與撤銷訴訟有所不同,不是要求法院對違法的行政行為予以撤銷,從而消滅它的效力,消除對于公民法人或者其他組織合法權益的不法侵害,而是要求法院判決行政機關履行原告所申請的法定職責或者給付義務,在判決方式上就很不相同。《解釋》的精髓在于,對于能夠明確判決行政機關履行原告所要求的具體職責和義務的,應當首選明確具體的判決,這樣能夠使原告的合法權益得到盡快實現,避免判決語焉不詳,行政機關反復拒絕。當然,如果尚需要行政機關進一步調查裁量才能作出處理,仍然可以判決行政機關在一定期限內作出答復,這也是對行政機關首次判斷權的必要尊重。

十一、申請再審應有“路線圖”

記者:《解釋》對申請再審作出兩條規定,主要指導思想是什么?

負責人:行政訴訟中同時存在兩個傾向,一是“申訴難”,二是“申訴亂”。新行政訴訟法實行再審事由法定化,明確向上一級人民法院申請再審,可以有效解決“申訴難”問題。但是,“申訴亂”的問題也不能忽視,如果不予規范,終審不終的問題就不能徹底解決,就會造成行政法律關系長期處于不確定狀態。《解釋》參照民事訴訟法的相關規定,對“一次再審、一次抗訴”的路線圖進行了明確。

除了以上內容之外,《解釋》還對新舊法銜接等問題作出了解釋性規定。總之,《解釋》是貫徹落實新行政訴訟法的重大司法舉措,能夠與修改后的行政訴訟法同步實施,將有助于統一司法裁判標準,確保行政訴訟法的各項制度規定落到實處,為保障公民、法人或者其他組織的合法權益,監督行政機關依法行使職權,解決行政爭議,發揮更加積極重要的作用。

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